La spesa per i lavori pubblici della PA italiana

Il settore degli “appalti pubblici di lavori” costituisce una delle maggiori voci di spesa della Pubblica Amministrazione italiana. Con tale termine ci si riferisce a tutti i contratti per l’esecuzione di lavori o per la progettazione e la realizzazione di opere che vengono stipulati dalle amministrazioni pubbliche a seguito di procedure di gara (aperte, ristrette, negoziate o affidamenti diretti).

Secondo gli ultimi dati disponibili relativi al 2020 (fonte Anac), le procedure di acquisto per lavori pubblici svolte da pubbliche amministrazioni in Italia sono state circa 50mila per un importo complessivo di
52,7 mld/€, di cui il 42% si riferisce a procedure aperte.

Il 30% delle procedure in termini di in valore (nel 2019 erano il 45%) e il 97% in termini di numerosità (nel 2019 erano il 98%), sono state di importo inferiore ai 5 mln/€, si collocano cioè sotto l’attuale “soglia comunitaria” che, fino al 30 giugno 2023, è stata fissata dal DL “Semplificazioni”, n.77/2021 a 5,38 mln/€.

In termini di valore, per il 49% le procedure hanno riguardato settori ordinari (nel 2019 erano il 70%), mentre il restante 51% sono relativi a settori speciali (gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, sfruttamento di area geografica, nel 2019 erano il 30%).

 

L’offerta Consip nel settore dei lavori – FASE 1

Dal 1 luglio 2016 Consip ha introdotto nella sua offerta strumenti dedicati ai lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, attuando la facoltà prevista dalla Legge di stabilità 2016 (legge 209/2015). Per la prima volta, dunque, le Amministrazioni hanno potuto negoziare sulla piattaforma MEF/Consip non solo acquisti di beni o servizi, ma anche appalti di lavori di manutenzione, con tutti i vantaggi in termini di semplificazione, rapidità e trasparenza legati all’utilizzo di uno strumento totalmente telematico.

Nell’ambito del Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione (Mepa), sono infatti stati attivati sette Bandi dedicati a queste categorie di interventi, che riguardano tutte le 13 categorie di “Opere generali” e 34 delle 39 categorie di “Opere specializzate” previste dalla normativa (le cinque categorie mancanti vengono integrate anch’esse a partire dal 20 gennaio, in occasione dell’estensione dei bandi Mepa a tutte le tipologie di lavori pubblici):

  • Lavori di manutenzione Ambiente e Territorio (destinati alla protezione ambientale e del territorio)
  • Lavori di manutenzione Beni del patrimonio culturale (riguardanti immobili di interesse storico e/o oggetto di tutela culturale e ambientale)
  • Lavori di manutenzione Edili (riguardanti gli edifici civili ed industriali)
  • Lavori di manutenzione Idraulici, Marittimi e Reti gas (per opere e impianti a rete destinati a raccolta, distribuzione e trasporto di fluidi aeriformi o liquidi)
  • Lavori di manutenzione Impianti (su impianti di produzione e trasformazione dell'energia elettrica e degli impianti tecnologici)
  • Lavori di manutenzione Stradali, Ferroviari ed Aerei (per lavori sulla rete stradale, autostradale, ferroviaria, aerea)
  • Lavori di manutenzione Opere specializzate (ad es. Lavori in terra, impianti elettromeccanici trasportatori, pneumatici e antintrusione, opere di impermeabilizzazione, segnaletica stradale luminosa e non, impianti di smaltimento e recupero rifiuti, pulizia di acque marine, lacustri, fluviali, impianti per centrali produzione energia elettrica, linee telefoniche, impianti di telefonia, reti di telecomunicazione e trasmissione, Impianti di potabilizzazione e depurazione, verde e arredo urbano, scavi archeologici, Impianti termici e di condizionamento, coperture speciali etc…)

Sulla piattaforma le Amministrazioni possono negoziare lavori per importi fino a 1 mln/€ – soglia che, come evidenziato in precedenza, il Dl Semplificazioni ha esteso fino a 5,38 mln/€ al 30 giugno 2023 – con la modalità della Richiesta di offerta (RDO), cioè invitando il numero minimo di fornitori prescritti dalla normativa (il cui limite massimo con il Dl Semplificazioni-bis è sceso a 10 operatori), o della Trattativa diretta (TD, estesa fino a 150mila euro senza necessità di consultazione di operatori economici). A differenza di altri bandi del Mepa, non è prevista la pubblicazione di un catalogo e la possibilità di emettere ordini diretti.

Anche gli operatori economici privi delle attestazioni SOA e dei requisiti di cui all’art. 90 del D.P.R. n.207/2010, possono comunque abilitarsi alle Categorie dei suddetti bandi MEPA di interesse.

 

Lavori di manutenzione: i risultati ottenuti

Nel periodo 2017-21, sono stati conclusi quasi 120mila contratti per un valore complessivo di oltre 4,5 mld/€. In particolare, nel 2021 è stato registrato un valore degli acquisti annui (c.d. “erogato”) di 1,4 mld/€ (con una crescita del +40% rispetto al miliardo di euro registrato nel 2020), collocando i Lavori di manutenzione fra gli ambiti di spesa più rilevanti nel Mepa.

Per quanto riguarda le amministrazioni acquirenti, circa i tre quarti del valore dei contratti si riferisce a PA locali, mentre la restante parte è appannaggio delle PA centrali.

Le categorie che pesano maggiormente in termine di erogato sono le Manutenzioni Edili (34% del totale), seguite da Manutenzioni Stradali, ferroviarie ed aerei (23%).

Per quanto riguarda gli operatori economici, a fine 2021 sono quasi 42mila quelli abilitati, di cui l’78,4% micro-imprese, il 16,8% piccole imprese, 1,6% medie imprese e il 0,3% grandi imprese.

La categoria che presenta il maggior numero di abilitazioni è quella delle Opere Specializzate (41% del totale), seguita da Manutenzione edile (17%), Impiantistica (15%) e Stradale (10%).

 

L’evoluzione dell’offerta “dalla manutenzione ai lavori pubblici” – FASE 2

La Legge di bilancio 2020 (legge n. 160/2019) è intervenuta sulla normativa riguardante il ruolo di Consip nel settore dei lavori pubblici, introducendo la possibilità per l’azienda di attivare strumenti di acquisto e di negoziazione che hanno per oggetto tutti i lavori pubblici, non solo quelli di manutenzione.

L’offerta di strumenti a disposizione delle amministrazioni, si è in tal modo arricchita con due iniziative:

1. l’ampliamento dei bandi Mepa oggi dedicati ai lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria a tutte le tipologie di lavori pubblici.

Con tale strumento, le PA potranno svolgere procedure negoziate con i fornitori abilitati da Consip fino a un valore massimo di 5,38 mln/€ (attuale soglia comunitaria fissata fino al 30/06/2023 dal DL “Semplificazioni”, n.120/2020). L’utilizzo per tali acquisizioni del Mepa, strumento caratterizzato da un elevato livello di flessibilità, garantisce tempi rapidi per il soddisfacimento dei fabbisogni delle PA, oltre a rappresentare una garanzia per la selezione degli operatori economici, in un settore caratterizzato dalla presenza di oltre 500mila imprese attive, con un’offerta estremamente frammentata e articolata.

2. l’estensione dell’utilizzo dello strumento delle “gare in ASP” (Application Service provider) – ovvero le gare bandite dalle PA utilizzando a titolo gratuito la piattaforma di e-procurement MEF/Consip – a tutti i lavori pubblici e alle concessioni di servizi.

Tale strumento consente alle amministrazioni di negoziare autonomamente procedure anche di importo superiore alla soglia comunitaria. L’iniziativa, peraltro, è stata già oggetto, nel biennio 2020-21, di una sperimentazione su alcune amministrazioni, con un notevole riscontro: sono state svolte 68 gare per lavori (da 14 stazioni appaltanti, per un importo complessivo di 193,2 mln/€) e 73 gare per concessioni (da 16 stazioni appaltanti per un importo complessivo di 163,2 mln/€)

Sempre in ambito Lavori, sono inoltre attualmente in corso le attività volte alla realizzazione di nuovi bandi istitutivi sul Sistema Dinamico d’Acquisto della PA, volti a semplificare e facilitare gli acquisti sopra la soglia comunitaria. Gli ambiti d’indagine sono i lavori di manutenzione stradale e i lavori di riqualificazione edilizia e impiantistica, anche connessi con l’efficientamento energetico.

Le iniziative, disponibili dal 2022, dovrebbero risultare un prezioso ausilio anche nell’ottica dell’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che vedrà moltissime stazioni appaltanti impegnate nell’affidamento della realizzazione dei progetti finanziati con i fondi del Piano Next Generation UE.